“大城市病”是世界各国在城市化进程中普遍面临的系统性挑战。当人口高度向大城市聚集，城市规模过度扩张超出资源、环境、管理承载能力，各种问题接踵而来：资源挤兑、交通拥堵、空气污染……
北京这座拥有2000多万人口的超大型城市，也同样面临“大城市病”的困扰，海外舆论曾认为“几十年也不会好转”。
然而，近10余年来，北京深入贯彻习近平总书记关于首都规划建设和城市治理等方面一系列重要指示精神，探索出了有效破解“大城市病”的基本路径和有效方法。对于北京的变化，市民有明显体感，数据也有切实反映：
——在优化功能的基础上，人口得到合理疏解。目前，北京城六区常住人口比2014年下降15%；
——空气质量明显好转，蓝天变多了。2024年PM2.5年均浓度30.5微克/立方米，比2013年下降65.9%，被联合国环境署誉为“北京奇迹”；空气质量优良天数为290天，与2013年相比增加114天；
——绿化面积扩大。两轮百万亩造林绿化工程实施以来，新增造林面积1633平方公里，相当于增加245个奥森公园；
——交通拥堵大大缓解。中心城区绿色出行比例达75%，高峰时段平均道路交通指数持续下降；
……
西班牙《日报》评价，北京城市发展具有远见，“很少有城市能在如此短的时间内取得如此大的成就”。
城市“摊大饼”扩张，如何改变？
人们常用“摊大饼”来比喻粗放型的城市发展模式。它以原有中心城区为“圆心”，像摊开一张面饼一样，不断由内向外扩张。在这种模式下，城市核心区往往高度集中就业岗位、行政资源以及商业服务等重要功能，郊区则往往沦为“睡城”。
中国科学院2017年发布的卫星图像显示，北京城中心建成区近40年扩大了约6倍。各种功能不断在城市中心区域叠加，从而产生了一系列问题。
曾经位于西二环附近的动物园批发市场是一个典型例子。多个服装批发市场在此聚集，单日最高客流量达15万人次，吆喝声此起彼伏，“进货的”摩肩接踵。
表面看，这类大型批发市场聚集人流、物流、资金流，形成了一定的商业繁荣。但从深层次看，这种规划不仅造成周边交通常年严重拥堵，而且存在大量治安、消防风险，带来一系列治理难题，影响城市整体发展质量的提升。
城市“摊大饼”式的粗放型发展模式弊病日益暴露，需要以“精明增长”理念推动城市业态、功能、品质提升。
2014年2月，习近平总书记考察北京，为北京指明发展方向。北京牢牢抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，跳出“一城一地”视野，从京津冀协同发展的战略高度擘画未来。
北京市委书记尹力表示，总书记明确了首都北京“四个中心”的城市战略定位——政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，提出北京要“建设国际一流的和谐宜居之都”的战略目标，为做好新时代城市工作提供了根本遵循。
“要始终沿着总书记指引的方向，稳扎稳打、久久为功，一茬接着一茬干。”尹力说。
2017年，党中央、国务院批复北京新版城市总体规划，确定人口总量上限、生态控制线、城市开发边界“三条红线”。北京成为全国首个以“减量”推动高质量发展的超大城市。
“减量不是全面收缩，而是优化调整。中心城区做减法，平原地区做加法，京津冀区域协同，实行差异化发展。”北京市规划和自然资源委员会总规划师石晓冬说。
摒弃“摊大饼”，是提升城市综合承载力和宜居性的关键。北京新版城市总体规划更强调集约紧凑、多中心、组团式发展，把着力点放在控制城市开发边界、内部挖潜旧城更新、发展副中心疏解中心城区压力等方面。
10年间，北京退出一般制造业企业超3000家，城乡建设用地减量150平方公里。
近3.3万工作人员在通州城市副中心行政办公区核心地带办公；望京、丽泽等新就业中心快速崛起……北京从单中心集聚向多中心发展转型。
利用拆违腾退空间实施绿化约9000公顷，建设提升便民服务网点7700多个……北京“腾笼换鸟”，将宝贵的土地资源优先用于补齐民生短板、发展高精尖产业、建设“四个中心”功能等关键领域。
二环内菜市口地铁站附近，原本规划建设产业园的黄金地块，变身4.4公顷的广阳谷城市森林，近80种乔灌木营造出高低错落的“近自然”生态。“家门口多了个‘天然氧吧’，心里特高兴。”遛弯的李大爷说。
“见缝插绿、疏解建绿”，北京在寸土寸金的中心城区，“抢出”绿地造“森林”。全市现有1100多个公园，超九成居民能够便利享受“出门见绿”的生态福祉；两轮百万亩造林绿化工程实施以来，新增造林面积1633平方公里，相当于增加245个奥森公园。北京成为各国首都中少有的全域森林城市。
2015年，“动批”商户开始迁至廊坊、保定等地，助力河北打造现代商贸物流基地。如今，“动批”所在的北展地区转型为国家级金融科技示范区，汇集金融科技企业和专业服务机构266家，注册资本金超过1400亿元。
科技助力高质量发展，让北京这座千年古都变得更“酷”。今年3月，挂着“智愿者”证件的天工、夸父等国产人形机器人在中关村论坛年会现场闲庭信步；4月，全球首次“人机共跑”半程马拉松在亦庄开赛，机器人与人类同时起跑；世界人形机器人运动会将于8月在“鸟巢”和“冰丝带”举办……
过去10年，北京新设科技型企业数量从2014年的日均146家提高到日均超300家，相当于每5分钟就有一家科技型企业诞生。北京经济总量先后跨越3万亿元、4万亿元两个大台阶，人均GDP、全员劳动生产率、万元GDP能耗水耗等多项指标均为全国省级地区最优水平。
北京的“减”，换来京津冀的“增”。三地经济总量连跨6个万亿元台阶，达11.5万亿元。
北京对周边地区发展的带动作用也明显增强。北京流向津冀技术合同成交额由2013年的71.2亿元增长至2024年的843.7亿元，2024年京津冀三地GDP增速分别达到5.2%、5.1%和5.4%，10年来首次超过全国平均水平。
京津冀还建立成果转化、科技服务等14个创新平台，确定了以新能源和智能网联汽车等为代表的“六链五群”。
以小米汽车为例，其零配件22%来自津冀两地。“京津冀协同发展对产业生态的带动作用很大，一个汽车工厂能带动5至6倍的周边产业。”小米集团董事长雷军说。
“减量发展的最终落脚点，是实施创新驱动和高质量发展。”上海财经大学校长刘元春认为，北京的示范效应有利于带动更多超大城市走上新的发展道路。
西班牙《日报》2024年底的文章这样评价：“特大区域或城市群寻求在经济、政治和劳动力方面的联合，以实现协同增效。这是应对发展挑战的一种办法，既保留了就近的便利，又减轻了拥堵的弊端……一个包括北京、天津和河北在内，拥有上亿居民，被称作‘京津冀’的城市群已经形成。”
规划“看上去很美”，如何落地？
“规划停留在‘纸上画画、墙上挂挂’的情况在全国并不少见，我们需要科学部署，更需要刚性执行。”中国人民大学首都发展与战略研究院副院长李文钊说。
2014年总书记作出重要指示后，北京当即启动新一轮城市总体规划编制工作，并依托新总体规划搭建起首都规划体系的“四梁八柱”。党的领导贯穿新时代首都治理全过程——建立由中央直接领导的首都规划体系，先后成立市委城市工作委员会、市委生态文明建设委员会等，拧成一股绳抓落实。
每一项重大规划的编制，北京都慎之又慎，广泛征求社会各方意见，充分论证最终形成决策。例如，核心区控制性详细规划编制工作历时近3年，对核心区约200万常住人口、3.6万宗各类权属的土地，甚至1万多棵古树，开展深入分析研究，不断优化提升首都功能。
“北京有很多中央单位和部队，规划落实需要统筹各方。”北京市发展和改革委员会主任杨秀玲介绍，首都规划上升为中央事权后，规划成为不可逾越的红线，各方都得在首都规划建设委员会框架下行事，“很多以前管不住的事现在能管住了。”
“北京新版城市总体规划成为城市发展的‘法定蓝图’。”北京国际城市发展研究院院长连玉明说，从规划引领到政策支撑，北京不断探索和创新城市更新模式，通过“空间重构—功能优化—制度创新”三位一体破解“大城市病”。
“精雕”城市面貌，“细绣”城市空间，北京一步步将蓝图变为实景。在首都功能核心区，社稷坛、太庙、皇史宬等重点文物腾退，“左祖右社”风采再现。承载老北京历史文脉的平房片区实施申请式退租，打造出法源寺片区、白塔寺片区等兼具城市记忆与现代活力的更新样本。
“北京不仅美化了亦古亦今的城市风貌，也探索了超大城市治理新实践，人民群众的幸福感洋溢街巷和院落。”中央美术学院建筑学院教授李琳说。
今年5月25日，位于西城区骡马市大街的大吉巷开业第一天就火了，20万人来到这个“四合院商圈”打卡，社交媒体被老建筑和现代商业和谐共生的照片刷屏：影壁、雕花门头、独具一格的合院式街区，还有满足老百姓吃喝玩乐需求的150多个特色品牌。
康有为故居、《每周评论》旧址……拥有众多历史建筑的大吉巷经过9年修缮，工匠们用老砖旧瓦复原四合院，让文保建筑“修旧如旧”，地下空间则被开发为商业综合体。经过巧妙“辗转腾挪”式的空间设计，项目还“挤”出1.2万平方米的公共绿地，配备篮球场等体育设施，供“老人晒太阳、孩童玩耍嬉戏”。
“西城区自古就是商贾云集之地，历史文化遗存更是星罗棋布。核心区的城市更新，要让现代产业与胡同烟火共生，让历史文脉与品质生活共融。”西城区区长郅海杰说。
南非独立在线新闻网站最近发表文章评价：“在北京，规划不是官僚行为，而是对子孙后代的道德义务”“北京精心管理的公共空间，重点不在于以最快的速度做事，而在于把事情做对——精准，而且目标明确”。
“告别‘无边界的城市’，整合‘相互打架’的建设项目，规划发挥重要作用，党建引领是一张蓝图绘到底的根本保障。”北京市市长殷勇介绍，北京坚持一年一体检、五年一评估，确保规划远景变成现实实景。
空气污染、交通拥堵、垃圾围城等生活环境难题，如何化解？
北京市民邹毅是一名“蓝天摄影师”，他坚持每天拍摄天空的照片。“2013年时几乎每周都有几天灰蒙蒙。”他说。
2013年，全国大部分城市PM2.5监测系统开始试运行。“爆表”成了高频词，N95口罩紧俏。海外舆论曾悲观预测，空气污染是全世界大城市的通病，北京也不会例外。
北京以前所未有的决心和力度，开展了一场轰轰烈烈的“蓝天保卫战”。
2013年，北京实施清洁空气行动计划，从燃煤、机动车、工业和扬尘四方面入手治污减排；2018年开始，把治理重点聚焦移动源、扬尘源等更精细的领域，同时携手天津、河北合力治污、联动执法。
“当时全市开大会，市领导、各委办局纷纷签署责任书，誓要打赢这场攻坚战。”北京市生态环境局大气环境处处长谢金开说。
10多年过去，北京实现了从“繁星无影”到“蓝天常在”的转变：2024年PM2.5年均浓度30.5微克/立方米，比2013年下降了65.9%，被联合国环境署誉为“北京奇迹”。
“以前拍蓝天要靠运气，现在随手一拍都是明信片。”北京市民谢先生说。
继过去4年PM2.5年均浓度持续达到国家空气质量二级标准后，北京今年开始实施“0.1微克”行动，减排的触角伸得更深、更细：先进技术手段与基层治理深度融合，卫星遥感锁定污染源头，PM2.5高密度监测设备对污染物实时监控，争取将问题化解在萌芽状态。
“大气污染治理难度继续加大，空气质量改善速度趋缓，每1微克，甚至0.1微克的改善都需要付出巨大的努力。”谢金开说。
抬头看天，低头看路。很多北京市民发现，逐渐好转的，还有北京的出行环境。
北京市政协2010年的报告显示，北京每天堵车时间由2008年的3.5小时增至5小时，当时公共交通出行比例不足40%。如今，北京中心城区绿色出行比例达75%，在年均增长10万辆机动车的背景下，中心城区高峰时段平均道路交通指数持续下降。
出行状况改善得益于综合治理。北京构建以轨道交通为骨干、地面公交为支撑、多种出行方式为补充的综合交通体系。现有地铁里程879公里，市郊铁路365公里，线网规模全国第一。
针对重要节点、堵点治理，北京“一点一策”精准发力。
京港澳高速杜家坎段被市民吐槽为“堵家坎”，缓堵综合治理后，拥堵路段平均通行时间缩短了21分钟。
以科技赋能提升出行效率是又一重要经验。在北京经济技术开发区，交通信号灯过去一年人为调一两次，现在单路口平均每日优化135次，交通流量增加20%的情况下，车速平均提升15%。
在路上跑的老司机常感叹：“运气真好，连着好几个绿灯！”“好运气”背后，是北京1万多个路口的交通信号灯实现联网，根据车流量实时灵活调整。
“垃圾围城”是很多城市的心头之患，也曾是不少北京市民诟病的热点话题。
北京市城市管理委员会副主任李如刚介绍，北京日均产生生活垃圾2.17万吨，过去基本都被填埋处理。随着垃圾分类、处理设施的建设和升级，现在北京生活垃圾日处理能力达到3.1万吨，环卫部门可以把过去填埋的垃圾清理出来进行无害化处置，以消除潜在污染风险。
殷勇举例说：“全市现有垃圾桶站57000多个，居民反映垃圾桶站地面有油污，我们就在下面加塑料垫方便清扫。居民反映厨余垃圾破袋麻烦、味道大，我们就在后端场站传送带上增加自动破袋装置，居民配合度大大提高。解决‘大城市病’，就要从这样的一点一滴着手。”
极端天气等城市挑战加剧，如何应对？
极端天气正越来越严重地威胁城市安全。
最大阵风14级，2300余棵树木倒伏，折枝6500多处——今年4月11日至13日，北京出现极端大风天气。然而大风期间，城市运行平稳有序，没有人员伤亡。
北京市应急管理局预案处副处长王新华介绍，针对极端天气，北京有一套完善的应急处置体系。根据《北京市大风天气应急预案》，哪些部门需要参与、各自如何负责，都有明确规定。对于预案中没有规定的特殊情形，相关部门将结合实际研究决策、科学应对。
4月这次大风期间，北京市交通部门停驶221条涉山区线路，停运15条地面高架线路区段。北京城管部门组织电力、燃气、热力等企业加强设备设施巡查，防范树木倒伏等次生灾害损坏电气热设施设备。北京园林部门对4800余株风险树木进行了加固、修剪。市、区两级应急力量全时在岗备勤，全力保障城市运行……
北京贯彻落实总书记“打造宜居、韧性、智慧城市”要求，持续加强城市防灾减灾能力建设，成为全国首个将韧性城市建设纳入新一轮城市总体规划的城市。
近年来，北京下大力气保障城市生命线安全运行，更新改造1828公里“带病运行”燃气管道，更新改造5900公里老旧供热管网。组织气象、电力、燃气、热力等部门和企业，建立热、电、气联调联供工作机制，开展地下管网更新改造，提升智能化管理水平。中心城区和城市副中心地下管线完成感知设备布设，供电可靠率达99.99%以上。
建设面向未来的宜居城市，智慧城市建设是基础。北京不断加强智慧城市顶层设计，积极推进新型城市基础设施建设，依托“七通一平”等技术手段，大到建筑、小到井盖，都有全市统一的“城市码”。基于数字孪生技术，北京市规划和自然资源委员会开展“实景三维北京”搭建，在生态保护修复、政府应急决策等多领域得到应用。
“超大城市要统筹发展和安全，不断提高韧性水平。”清华大学社会科学学院党委书记孟天广说，超大城市是一个“复杂巨系统”，极端天气、突发事件检验城市应急水平、抗压能力。科技创新呈现出蓬勃发展态势，为城市应对治理挑战提供了有效的工具和解决方案。
北京启动智慧城市场景创新开放工作以来，形成了多项国内首创场景成果，城市运行效率大幅提升。市区两级98%以上政务服务事项通过“京通”实现“一网通办”。近50万政务人员通过“京办”线上办公、及时响应。“京智”赋能日常运行和应急指挥，“一网慧治”辅助科学决策。
北京还持续强化社会、公众的自然灾害风险防范和应对意识，全市每年发动应急志愿者20余万人次，直接服务社会公众超过100万人次。
群众急难愁盼诉求多元，如何响应？
2023年7月底到8月初，北京遭遇特大暴雨灾害。从北京西南山区房山落坡岭拨出的第一个求救电话，就是打给12345的。
12345是各地城市的政务服务热线电话。在北京，“12345，有事找政府”不是一句口号，而是北京市民可靠的求助渠道。
在12345话务大厅，1700多名工作人员7×24小时快速受理诉求。2019年以来，热线受理群众和企业反映1.6亿件，一大批群众急难愁盼问题得到高效解决。
几年前，位于二环以内的金融街广场，舞蹈队每到傍晚就翩翩起舞。但对马路对面小区的居民来说，欢快的音乐成了扰民噪音。居民周女士说：“家里换上双层玻璃都不好使，只好求助12345。”金融街街道接诉即办，引入“智慧舞场系统”，安装6套“定向音箱”，将声音控制在环保值范围内。
“一流城市要有一流治理，北京探索以市民诉求驱动超大城市治理，积累了不少经验。”连玉明说。
近年来，北京市开展接诉即办改革，撬动了一场超大城市治理的深刻变革。
——整合64条政务热线，一号响应，全面接诉，精准派单。将343个街乡镇和市区两级政府部门、公共服务企业、电商物流快递企业纳入派单范畴，根据轻重缓急分级办理。
——基于1.6亿次来电信息构建数据底座，建立“日报告、周分析、月通报”机制，形成“城市体检报告”，提升城市风险预警感知能力。
——在上一年度诉求大数据基础上，“算出”反映最集中的民生痛点、治理堵点，建立“每月一题”机制。5年来，老楼加装电梯、房产证办理难等70余个高频共性难题纳入专项治理，完成1800余项任务。
…………
停车难是大城市里老旧小区居民普遍的一块“心病”。
海淀街道小南庄小区是典型的多产权老旧小区，800多户居民、500多台车辆，但只有200多个停车位，矛盾日益突出，居民对改善停车环境的呼声越来越高。
“通过反复协商，居民成立停车自治管理委员会，清理僵尸车辆，重新施划车位，新增车位33个。”小南庄社区党委书记柳春英介绍，自管会还通过与周边商务楼宇建立错时共享机制、办理路侧停车认证等方式，新增车位近百个。
这是海淀区深化接诉即办改革，探索“大家商量着办”为民服务机制的生动案例。
“面对每年上百万件群众诉求，如何让接诉即办既降量又提质？需要充分发挥群众主体作用，下沉资源、力量、政策为基层赋能，在沟通协商过程中出办法、出智慧、出共识。”海淀区委书记张革说。
群众的聪明才智成为首都社会治理创新的不竭源泉。“朝阳群众”“西城大妈”“东城社工”……首都市民在党组织领导下有序参与基层治理，探索形成了“社区治理合伙人”“四民工作法”“老街坊议事会”等一批民主协商、民主议事品牌。
广大市民成为治理问题的发起者、治理过程的参与者、治理成效的获益者、治理程序的监督者。
“城市治理好不好，群众最有发言权。”北京市市民热线服务中心主任姚磊介绍，接诉即办建立“响应率”“解决率”“满意率”评价体系，让人民群众更好地行使对政府部门“好差评”权力，群众评价成为持续改进政府工作的动力。
“社会民意对各级党政部门的监督更加直接，有助于打造有为政府、有效市场和有序社会。同时，北京对群众诉求办理不作为、慢作为、假作为现象开展监督检查，确保了人民群众‘全过程’的民主监督。”李文钊说。
这一宝贵经验，如今以制度方式固定下来。
2021年，《北京市接诉即办工作条例》正式颁布实施，将实践证明行之有效的创新机制上升为法规条款，把为民服务固化为各级党政机关和党员干部的法定职责，基层治理制度化、规范化水平大幅提升。
北京市政府副秘书长、市政务服务和数据管理局局长沈彬华认为，接诉即办构建了全民参与、全程覆盖的治理新格局，是“让人民来监督政府”和“不断推进党的自我革命”的有机结合，传承和发展了新时代“枫桥经验”。
“十四五”规划提出，推广“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”等基层管理机制经验。北京实践成为全国各地解决群众急难愁盼问题的良方。
“北京实践深刻践行总书记‘人民城市人民建，人民城市为人民’的思想，把人民性体现到治理的全过程、各方面，这是北京破解‘大城市病’的关键。”尹力说，要不断提高超大城市治理现代化水平，努力让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。
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作者：董素玉 乌梦达 王君璐 鲁畅 赵旭 丁静
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